La Gazzetta degli Enti locali, 16 ottobre 2017, Daniela Tedoldi
Firma autografa, firma a stampa e firma digitaleÈ senza dubbio utile fare un riassunto delle disposizioni che regolano l’uso della firma digitale e della firma a stampa, in sostituzione della firma autografa, dato il crescente sviluppo di tali modalità all’interno della Pubblica Amministrazione. La base di partenza è senza dubbio il principio del Codice dell’Amministrazione Digitale (Cad) secondo il quale fatto salvo quanto espressamente previsto in maniera diversa dalla legge, nei rapporti tra le P.A. la firma da apporre è quella digitale. In particolare l’ art. 24 comma 2 del Cad ] prevede che “l'apposizione di firma digitale integra e sostituisce l'apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi di qualsiasi genere ad ogni fine previsto dalla normativa vigente”. Questo sarebbe di per sé sufficiente per affermare che lo spazio per l’utilizzo della firma autografa e dei timbri deve considerarsi pressochè azzerato.
Interessante è la possibilità di sostituire la firma autografa con la firma a stampa, l’indicazione cioè del nome del soggetto che ha adottato l’atto o che ha compiuto l’istruttoria . La firma a stampa trova il suo fondamento giuridico nel decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39 “Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma dell'Articolo 2, comma 1, lettera mm), della L. 23 ottobre 1992, n. 421”. Il decreto disciplina la progettazione, lo sviluppo e la gestione dei sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli enti pubblici non economici nazionali.
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Secondo quanto previsto dall’articolo 3 della disposizione di legge, gli atti amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati.
Con riferimento all'ambito delle pubbliche amministrazioni il citato articolo 3 stabilisce anche che l'immissione, la riproduzione su qualunque supporto e la trasmissione di dati, informazioni e documenti mediante sistemi informatici o telematici, nonché l'emanazione di atti amministrativi attraverso i medesimi sistemi, devono essere accompagnate dall'indicazione della fonte e del responsabile dell'immissione, riproduzione, trasmissione o emanazione. Se per la validità di tali operazioni e degli atti emessi sia prevista l'apposizione di firma autografa, la stessa è sostituita dall'indicazione a stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato, del nominativo del soggetto responsabile.
L’articolo indica anche il format della dicitura che deve essere apposta dopo la firma in caratteri inferiori al testo, che è la seguente :
Firma autografa sostituita a mezzo stampa ai sensi dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. 39/1993
Ma quali sono le caratteristiche e le differenze di ciascuna delle varie forme di sottoscrizione ?
La firma autografa Si tratta del segno/simbolo grafico di nome e cognome apposto manualmente dal soggetto su un supporto cartaceo . La firma autografa opera un diretto ed univoco collegamento con il soggetto che ha firmato , ed impegna il medesimo sui contenuti del documento sottoscritto identificando quindi l’autore ed attribuendogli la paternità del documento . E’ possibile disconoscere la firma apposta su un documento, ovviamente nel caso in cui la firma sia stata apposta falsamente da altri su un atto pubblico (cioè su un documento scritto, redatto da un Pubblico Ufficiale autorizzato ad attribuirgli pubblica fede nel luogo dove l’atto è formato) intraprendendo un procedimento civile, presso il Tribunale di residenza, denominato querela di falso . La querela di falso è finalizzata ad evidenziare gli elementi di irregolarità nell’atto pubblico, quali appunto la firma, e di privarlo della sua efficacia .
Relativamente agli atti di accertamento e contestazione, da evidenziare che la giurisprudenza è concorde nel ritenere che se il verbale e' redatto con sistemi meccanizzati o di elaborazione dati la "firma autografa" sia sostituita dalla indicazione a stampa del nominativo del soggetto responsabile (per tutti C. Cassaz, sent.n. 1923/99, sent. n. 4567/99, sent.n. 6065/05 , sent. n. 21045/06 ed anche Ministero dell'interno circolare del 25 agosto 2000 n. M/2413/11 secondo cui quando il modello e' meccanizzato la firma autografa puo' essere sostituita dall'indicazione -a stampa- del nominativo del soggetto accertatore responsabile, specificando tuttavia che essa dev'essere comunque presente nell'originale dell'atto, in modo che risulti chiara la provenienza dello stesso dall'ufficio emittente).
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La firma a stampa Il comma 2 dell’art. 3 del d.lgs n. 39/1993 citato introduce la possibilità di sostituire la firma autografa con la firma a stampa e determina l’esigenza di conoscere la provenienza e il responsabile degli atti amministrativi emanati attraverso i sistemi informatici o telematici . La norma prevede che “gli atti devono essere accompagnati dall'indicazione della fonte e del responsabile dell’immissione, riproduzione, trasmissione o emanazione”, ed aggiunge che “ se per la validità di tali operazioni e degli atti emessi sia prevista l'apposizione di firma autografa, la stessa è sostituita dall'indicazione a stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato, del nominativo del soggetto responsabile” .
La portata di questa disposizione deve essere tuttavia precisata in quanto è molto importante sapere che sullo specifico tema della firma a stampa si riscontra giurisprudenza (TAR Campania , Sez. II, 7 febbraio 2005, n. 132, Consiglio di Stato, Sez. V, 7 settembre 2004, n. 5853, TAR Liguria, Sez. I, 7 febbraio 2007, n. 169) che ha limitato l’ambito di applicazione della suddetta norma agli atti certificativi e ai c.d. “atti amministrativi in senso stretto”, ovvero a quegli atti provenienti dalla PA la cui emanazione non richiede una valutazione discrezionale, né una motivazione specifica. Quando invece dall’atto amministrativo possono scaturire effetti gravemente lesivi della sfera giuridica del destinatario, l’indicazione a stampa del nominativo del responsabile non è considerata sufficiente, essendo indispensabile la firma autografa o la firma digitale.
Secondo la Corte di Cassazione, sentenza 28 dicembre 2000 n. 16204, (1) la sostituzione della firma autografa con l'indicazione a stampa del responsabile del procedimento non sarebbe applicabile agli atti , come l'ordinanza-ingiunzione prefettizia ,che costituiscono espressione di un potere decisorio individuale. Questo perchè “ siffatto modus operandi comporterebbe l'adozione di una motivazione standardizzata e l'irrogazione di una sanzione non graduata rispetto al fatto “.
In materia tributaria è ormai consolidato l’orientamento espresso dalla Commissione Tributaria Regionale Lazio (Sezione Latina), che con la sentenza n. 648/40/07 ha affermato il principio secondo cui tutti gli atti impositivi di applicazione dei tributi locali devono essere sempre e comunque firmati in forma autografa. Tale obbligo deriverebbe dai principi generali dell’ordinamento in tema di sottoscrizione degli atti amministrativi, e la normativa di cui all’art. 1 comma 87, della legge 549/95, secondo cui “la firma autografa prevista dalle norme che disciplinano i tributi regionali e locali sugli atti di liquidazione e di accertamento possa essere legittimamente sostituita dall’indicazione a stampa del nominativo del soggetto responsabile, nel solo caso in cui gli atti siano prodotti con sistemi informativi automatizzati”, sarebbe stata implicitamente abrogata dal sopravvenuto d. lgs. n. 267/2000.
In pratica secondo la Commissione Tributaria Regionale Lazio gli atti di accertamento e liquidazione dei tributi, emessi dagli uffici comunali senza che in essi sia apposta la firma autografa del responsabile o quella prodotta attraverso i sistemi digitali, sono inesistenti e dunque non idonei per la riscossione del tributo.
Per la validità ed efficacia dell’atto non è sufficiente pertanto indicare a stampa il nome, ma deve trattarsi di un documento prodotto con sistemi informativi, e firmato digitalmente, in modo da ricondurre la paternità dell’atto al soggetto munito di rappresentanza dell’ente.
La C.Cass, nella sentenza 28 dicembre 2000 n. 16204 afferma : «In relazione a fattispecie antecedente all'entrata in vigore dell'art. 15 della legge n. 59 del 1997 e dei regolamenti attuativi in esso previsti, deve escludersi la validità, sulla base dell'art. 3 del d.lg. n. 39 del 1993, di ordinanze - ingiunzioni irrogative di sanzioni amministrative per violazione dell'art. 204 cod. strada, ove prive di firma autografa, in quanto costituenti provvedimenti amministrativi non suscettibili di automatica elaborazione informatica e richiedenti, a norma degli art. 18 l. n. 689 del 1981 e 3 l. n. 241, specifica motivazione in relazione alle particolarità del singolo caso concreto. E peraltro gli atti in questione debbono considerarsi comunque validi ove, pur in mancanza dell'autografia della sottoscrizione, i dati estrinsecati nel contesto documentativo degli stessi, consentano comunque di accertare aliunde la sicura attribuibilità dell'atto a chi, secondo le norme positive, debba esserne l'autore».
La firma digitale La firma digitale è lo strumento che realizza garanzie di autenticità ed immodificabilità della sottoscrizione del documento informatico, che al contrario non sono soddisfatte dalla firma a stampa.
La firma digitale è equiparata e sostituisce a tutti gli effetti la sottoscrizione autografa o quella a stampa e rende inutili anche eventuali apposizioni di timbri .
Secondo l’art. 25 del d.P.R. 445/2000 in tutti i documenti informatici delle p.a. la firma autografa o la firma, comunque prevista, è sostituita dalla firma digitale, in conformità alle norme del d.P.R. stesso e l'uso della firma digitale integra e sostituisce ad ogni fine di legge l'apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi comunque previsti.
Per quanto riguarda la validità di un atto emanato e firmato digitalmente ed emesso da un sistema informatico della pubblica amministrazione la validità e l’efficacia dello stesso è riconosciuta al documento virtuale presente nel sistema informativo della pubblica amministrazione, a prescindere dalla sua trasposizione sul tradizionale supporto cartaceo e dalla sottoscrizione autografa. Secondo l’art. 9 comma 1 del d.P.R. n. 445/2000 gli atti formati con strumenti informatici, i dati e i documenti informatici delle p.a., costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi tipi di supporto, riproduzioni e copie per gli usi consentiti dalla legge .
Secondo l’art. 10 commi 2 e 3 del d.P.R. n. 445/2000, il documento informatico sottoscritto con firma digitale soddisfa il requisito legale della forma scritta e fa piena prova, fino a querela di falso della provenienza delle dichiarazioni da chi l'ha sottoscritto. Il successivo art.14 comma 1 del d.P.R. citato afferma poi che il documento informatico trasmesso per via telematica si intende inviato e pervenuto al destinatario, se trasmesso all'indirizzo elettronico da questi dichiarato. Il comma 2 dello stesso articolo invece precisa che la data e l'ora di formazione, di trasmissione
o di ricezione di un documento informatico, redatto in conformità alle disposizioni del testo unico e alle regole tecniche di cui agli articoli 8, comma 2 e 9, comma 4, sono opponibili ai terzi. Dunque la marca temporale applicata al documento informatico dal certificatore attribuisce al medesimo una data ed un orario opponibili a terzi Infine il comma 3 dell’articolo 14 citato precisa che la trasmissione del documento informatico per via telematica, con modalità che assicurino l'avvenuta consegna, equivale alla notificazione per mezzo della posta nei casi consentiti dalla legge.
Le copie di documenti informatici Secondo quanto previsto dall’art art. 20 comma 1 del d.P.R. 445/2000 i duplicati, le copie, gli estratti del documento informatico, anche se riprodotti su diversi tipi di supporto, sono validi a tutti gli effetti di legge se conformi alle disposizioni del d.P.R. n.445 stesso. L’articolo 20 comma 2 sancisce invece che i documenti informatici contenenti copia o riproduzione di atti pubblici, scritture private e documenti in genere, compresi gli atti e documenti amministrativi di ogni tipo, spediti o rilasciati dai depositari pubblici autorizzati e dai pubblici ufficiali, hanno piena efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715 del codice civile, se ad essi è apposta o associata, da parte di colui che li spedisce o rilascia, una firma elettronica qualificata .
I successivi commi 3 e 5 del medesimo articolo 20 intervengono invece per disciplinare che le copie su supporto informatico di documenti, formati in origine su supporto cartaceo o, comunque, non informatico, sostituiscono, ad ogni effetto di legge, gli originali da cui sono tratte se la loro conformità all'originale è autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, con dichiarazione allegata al documento informatico e asseverata secondo le regole tecniche di cui all’articolo 8, comma 2. La conformità alle stesse regole tecniche delle procedure utilizzate , soddisfa e garantisce anche la conservazione ed esibizione di documenti informatici .
Infine secondo l’articolo 20 comma 4 del d.P.R. 445/2000 la spedizione o il rilascio di copie di atti e documenti informatici contenenti copia o riproduzione di atti pubblici, scritture private e documenti in genere, esonera dalla produzione e dalla esibizione dell'originale formato su supporto cartaceo quando richiesto ad ogni effetto di legge.
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